MODUL MATA KULIAH AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK
TINGKAT II / SEMESTER IV / KELAS A, B, C, D, E, DAN KARYAWAN
PROGRAM STUDI ILMU ADMINISTRASI NEGARA - FISIP UNSWAGATI
DOSEN : MOH. TAUFIK HIDAYAT, Drs., M.Si.
BAGIAN I
KONSEP DASAR
A. PUBLIK
Istilah publik
berasal dari kata dalam Bahasa Inggris yaitu public. Di dalam Bahasa Indonesia, istilah public diterjemahkan ke dalam berbagai istilah yaitu :
Tabel 1. Berbagai
Terjemahan Istilah Public
|
No.
|
Terjemahan Kata Public
|
Contoh Penggunaan Kata Public dan Terjemahannya
|
|
1.
|
Masyarakat
|
Public Health = Kesehatan
Masyarakat
|
|
2.
|
Rakyat
|
Public Welfare =
Kesejahteraan Rakyat
|
|
3.
|
Negara
|
Public
Administration = Administrasi Negara
Public Policy = Kebijakan
Negara
|
|
4.
|
Pemerintah
|
Public Policy = Kebijakan
Pemerintah
|
|
5.
|
Negeri
|
Public School = Sekolah
Negeri
|
|
6.
|
Umum
|
Public
Telephone = Telepon Umum
Public
Transportation = Transportasi/Angkutan Umum
Public Interest = Kepentingan
Umum
|
Berdasarkan
uraian di atas, maka kata public
diterjemahkan ke dalam Bahasa Indonesia dengan beragam istilah. Istilah-istilah
itu bahkan satu sama lain bertolak belakang yaitu di satu pihak diterjemahkan menjadi
negara dan pemerintah tetapi di pihak lain diterjemahkan menjadi masyarakat dan
rakyat. Padahal, negara dan pemerintah dengan masyarakat dan rakyat adalah dua
hal yang sama sekali berbeda.
Karena berbagai
terjemahan istilah public tersebut
tidak ada satupun yang mengena, maka istilah public dalam Bahasa Inggris lazim diterjemahkan ke dalam Bahasa
Indonesia menjadi publik.
Apa sebenarnya
arti publik ? Publik adalah sekelompok orang yang memiliki kepentingan yang
sama terhadap sesuatu hal. Publik dapat berkumpul atau berada pada satu tempat
tetapi dapat juga tidak. Tiap-tiap organisasi memiliki publik yang
berbeda-beda. Publik dari PT.Jasa Marga adalah pengguna jalan tol, publik dari
PT. PLN adalah pelanggan listrik, publik dari PDAM adalah pelanggan PDAM,
publik dari PT. KAI adalah penumpang kereta api, publik dari PT. Telekomunikasi
Indonesia adalah pelanggan telepon, publik dari Kantor Camat adalah masyarakat
di kecamatan itu, publik dari suatu bank adalah nasabah bank itu, publik dari
suatu stasiun televisi adalah pemirsa televisi itu, publik dari suatu
supermarket adalah pelanggan supermarket itu, dan lain-lain. Dengan demikian,
seseorang dapat menjadi publik dari banyak organisasi.
B. SEKTOR PUBLIK
Sektor publik
adalah bidang-bidang yang menyangkut kepentingan publik atau yang menyangkut
hajat hidup orang banyak, misalnya pemerintahan, pendidikan, kesehatan, telekomunikasi,
transportasi, perdagangan, energi listrik, air minum, perumahan, dan lain-lain.
Sektor publik
dapat dilihat dari arti luas dan arti sempit yaitu :
1. Sektor publik dalam arti luas, yaitu semua bidang yang menyangkut kepentingan publik dan
organisasi yang melaksanakannya adalah organisasi pemerintah, BUMN, BUMD dan
organisasi swasta yang bergerak di sektor publik.
2. Sektor publik dalam arti sempit, yaitu semua bidang yang menyangkut
kepentingan publik dan organisasi yang melaksanakannya adalah instansi pemerintah.
Beberapa tugas
dan fungsi sektor publik dapat juga dilakukan oleh sektor swasta, misalnya
tugas untuk memberikan pelayanan publik seperti telekomunikasi, pendidikan,
kesehatan, transportasi dan sebagainya. Sektor-sektor itu banyak dilakukan dan
dilayani oleh sector swasta. Meskipun demikian untuk tugas dan fungsi tertentu
keberadaan sektor publik tidak dapat digantikan oleh sektor swasta, misalnya
fungsi birokrasi pemerintahan.
C. ORGANISASI SEKTOR PUBLIK
Organisasi sektor
publik adalah organisasi yang tujuannya tidak mencari laba/ keuntungan atau nirlaba (non profit motive). Organisasi sektor
publik dapat dilihat dari arti luas dan arti sempit yaitu :
1. Organisasi sektor publik dalam arti luas, yaitu organisasi yang
tujuannya tidak mencari laba/keuntungan atau nirlaba yang meliputi instansi
pemerintah, organisasi nirlaba milik pemerintah, dan organisasi nirlaba milik swasta.
2. Organisasi
sektor publik dalam arti sempit atau arti khusus,
yaitu instansi
pemerintah saja.
Organisasi sektor
publik dapat dengan mudah dikenali dari ciri utamanya yaitu nirlaba (tidak
mencari laba/keuntungan) atau nonprofit
motive. Secara umum, organisasi sektor publik dengan ciri utama nirlaba itu
dapat dibagi menjadi tiga kelompok yaitu :
1. Instansi
pemerintah, yang meliputi :
a. Instansi
pemerintah pusat, terdiri dari ;
- Kementerian.
- Lembaga dan
badan-badan negara, seperti MPR, DPR, MA, BPK, KPU, KPK, LIPI, LAN, BKN, dan
sebagainya.
b. Instansi pemerintah
daerah, terdiri dari ;
- SKPD (Satuan
Kerja Perangkat Daerah) ; Sekretariat Daerah dan Sekretariat DPRD, Badan,
Dinas, Kantor dan Lembaga Teknis Daerah.
- Lembaga dan
badan-badan daerah, seperti DPRD.
2. Organisasi
nirlaba milik pemerintah, yang meliputi :
a. Perguruan Tinggi
Negeri/PTN BHMN (Badan Hukum Milik Negara).
b. Rumah Sakit Milik
Pemerintah Pusat dan
Daerah (RSUP = Rumah Sakit Umum
Pusat dan RSUD = Rumah Sakit Umum Daerah).
c. Yayasan-yayasan
milik pemerintah.
Pada
perkembangannya, sebagian organisasi dalam kelompok ini dikategorikan dalam
kelompok yang lebih khusus yaitu Badan Layanan Umum (BLU) dan Badan Layanan
Umum Daerah (BLUD).
3. Organisasi
nirlaba milik swasta, yang meliputi :
a. Yayasan milik
swasta, seperti Sampoerna Foundation,
Djarum Foundation, Dompet Dhuafa
Republika, Rumah Yatim Indonesia, dan sebagainya.
b. Sekolah dan
Perguruan Tinggi Swasta (PTS).
c. Rumah sakit milik
swasta.
Ciri atau
karakteristik dari organisasi sektor publik dalam arti sempit atau arti khusus
(yaitu instansi
pemerintah)
dalam banyak hal berbeda dengan organisasi sektor swasta (perusahaan). Perbedaan
tersebut yaitu sebagai berikut :
Tabel 2.
Perbedaan Organisasi Sektor Publik (Instansi Pemerintah)
dengan Organisasi
Sektor Swasta (Perusahaan)
|
Aspek Perbedaan
|
Organisasi Sektor Publik (Pemerintah)
|
Organisasi Sektor Swasta
(Perusahaan)
|
|
Tujuan organisasi
|
Nirlaba/tidak mencari laba/ keuntungan (nonprofit motive)
|
Mencari laba/keuntungan (profit motive)
|
|
Sumber pendanaan
|
Pajak, retribusi, utang, obligasi pemerintah, laba
BUMN/ BUMD, penjualan aset negara, dan sebagainya
|
Pembiayaan internal : modal, laba ditahan, penjualan
aktiva.
Pembiayaan eksternal : utang bank, obligasi, penerbitan
saham
|
|
Pertanggungjawaban
|
Kepada masyarakat (publik) dan parlemen (DPR/DPRD)
|
Kepada pemegang saham dan kreditor
|
|
Struktur organisasi
|
Birokratis, kaku dan hirarkhis
|
Fleksibel, datar, piramid, lintas sektoral
|
|
Karakteristik anggaran
|
Terbuka untuk publik
|
Tertutup untuk publik
|
|
Sistem akuntansi
|
Cash accounting
|
Accrual
accounting
|
D. AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK
Akuntansi adalah pengukuran, penjabaran, atau pemberian kepastian mengenai informasi
yang akan membantu manajer, investor, otoritas pajak dan pembuat
keputusan lain untuk membuat alokasi sumber daya keputusan di dalam perusahaan, organisasi, dan lembaga
pemerintah. Akuntansi adalah seni dalam mengukur, berkomunikasi dan
menginterpretasikan aktivitas keuangan. Secara luas, akuntansi juga dikenal
sebagai "bahasa bisnis".
Akuntansi
bertujuan untuk menyiapkan suatu laporan keuangan yang akurat agar dapat dimanfaatkan
oleh para manajer, pengambil kebijakan dan pihak berkepentingan lainnya,
seperti pemegang saham, kreditur atau pemilik. Pencatatan harian yang terlibat
dalam proses ini dikenal dengan istilah pembukuan. Salah satu cabang dari
akuntansi yang banyak dikenal adalah akuntansi keuangan di mana informasi
keuangan pada suatu bisnis dicatat, diklasifikasi, diringkas, diinterpretasikan
dan dikomunikasikan. Sedangkan Auditing atau pemeriksaan merupakan suatu
disiplin ilmu yang terkait tapi tetap terpisah dari akuntansi. Auditing adalah
suatu proses di mana pemeriksa independen memeriksa laporan
keuangan suatu organisasi untuk memberikan suatu pendapat atau
opini - yang masuk akal tapi tak dijamin sepenuhnya - mengenai kewajaran dan
kesesuaiannya dengan prinsip akuntansi yang diterima umum.
Akuntansi sektor
publik secara sederhana dapat dikatakan sebagai penerapan dan perlakuan
akuntansi pada sektor publik. Sektor publik sendiri memiliki wilayah dan ruang
lingkup yang lebih luas dan lebih kompleks dibandingkan dengan sektor swasta.
Dari berbagai
buku Anglo Amerika, akuntansi
sektor publik diartikan sebagai mekanisme akuntansi swasta yang diberlakukan
dalam praktik-praktik organisasi publik. Dari berbagai buku lama terbitan Eropa Barat, akuntansi sektor publik disebut
akuntansi pemerintahan. Di berbagai kesempatan disebut juga sebagai akuntansi
keuangan publik. Berbagai perkembangan terakhir, sebagai dampak penerapan accrual
accounting di Selandia
Baru, pemahaman ini telah berubah. Akuntansi sektor publik didefinisikan
sebagai akuntansi dana masyarakat. Akuntansi dana masyarakat dapat diartikan
sebagai: mekanisme teknik dan analisis akuntansi yang diterapkan pada pengelolaan
dana masyarakat. Dana masyarakat perlu diartikan sebagai dana yang dimiliki
oleh masyarakat - bukan individual, dan yang biasanya dikelola oleh
organisasi-organisasi sektor publik, dan juga pada proyek-proyek kerjasama
sektor publik dan swasta.
Di Indonesia, akuntansi
sektor publik dapat didefinisikan sebagai mekanisme teknik dan analisis
akuntansi yang diterapkan pada pengelolaan dana masyarakat di lembaga-lembaga
tinggi negara dan departemen-departemen di bawahnya, pemerintah daerah, BUMN,
BUMD, LSM dan yayasan sosial maupun pada proyek-proyek kerjasama sektor publik
dan swasta.
Salah satu bentuk
penerapan teknik akuntansi sektor publik adalah di organisasi BUMN. Pada tahun 1959 pemerintahan orde lama mulai melakukan
kebijakan-kebijakan berupa nasionalisasi perusahaan asing yang dialihkan
statusnya menjadi BUMN. Tetapi karena tidak dikelola oleh manajer profesional
dan terlalu banyaknya politisasi atau campur tangan pemerintah, mengakibatkan
BUMN tersebut hanya dijadikan ‘sapi perah’ oleh para birokrat. Dengan
demikian, sejarah kehadiran akuntansi sektor publik tidak memperlihatkan hasil
yang baik dan tidak menggembirakan.
Kondisi itu terus
berlangsung pada masa orde baru. Lebih bertolak belakang lagi pada saat
dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 1983 tentang fungsi dari
BUMN. Dengan memperhatikan beberapa fungsi tersebut, konsekuensi yang harus
ditanggung oleh BUMN sebagai perusahaan publik adalah menonjolkan keberadaannya
sebagai agent of development daripada sebagai business entity.
Terlepas dari itu semua, bahwa keberadaan praktik akuntansi sektor publik di
Indonesia dengan status hukum yang jelas telah ada sejak beberapa tahun
bergulir dari pemerintahan yang sah. Salah satunya adalah Perusahaan Umum
Telekomunikasi (1989).
BAGIAN II
REGULASI DAN STANDAR DI SEKTOR PUBLIK
A. PENTINGNYA REGULASI DAN STANDAR DI SEKTOR
PUBLIK
Regulasi artinya
pengaturan yang ditetapkan dalam bentuk peraturan perundang-undangan. Keberadaan
regulasi di sektor publik sangat penting karena sektor publik adalah
bidang-bidang yang menyangkut kepentingan publik atau yang menyangkut hajat
hidup orang banyak. Dengan demikian, aktivitas organisasi sektor publik sudah
pasti akan mempengaruhi hajat hidup orang banyak tersebut. Oleh karena itu,
organisasi sektor publik harus diatur dengan berbagai peraturan untuk mencegah
penyalahgunaan yang merugikan masyarakat (publik).
Adapun standar
adalah patokan atau acuan yang digunakan untuk melakukan sesuatu. Keberadaan
standar di sektor publik sangat penting untuk menyeragamkan hasil pekerjaan.
Salah satu contohnya adalah standar akuntansi. Sebagai organisasi yang
mengelola dana publik (masyarakat), organisasi sektor publik seharusnya mampu
memberikan pertanggungjawaban kepada publik (masyarakat) itu melalui laporan
keuangannya.
Seperti yang
dilakukan oleh perusahaan-perusahaan komersial, informasi berupa laporan
keuangan itu seharusnya merupakan hasil dari sebuah proses akuntansi. Untuk
keperluan tersebut diperlukan standar akuntansi yang menjadi acuan dan pedoman
bagi para akuntan yang bekerja pada organisasi sektor publik. Standar akuntansi
merupakan Prinsip Akuntansi yang Berlaku Umum (PABU). Berlaku umum artinya
bahwa laporan keuangan suatu organisasi dapat dimengerti oleh siapapun dengan
latar belakang apapun. Jika tidak ada PABU maka organisasi-organisasi harus
membuat laporan keuangan dalam banyak format karena banyaknya pihak yang
berkepentingan.
B. BERBAGAI
REGULASI DAN STANDAR DI SEKTOR PUBLIK
Regulasi di
sektor publik dapat dibagi ke dalam dua bagian besar yaitu regulasi yang
terkait dengan organisasi nirlaba dan regulasi yang terkait dengan instansi
pemerintah. Kedua jenis regulasi ini dibedakan karena sifat regulasi di sektor publik bersifat
spesifik untuk setiap jenis organisasi. Selain itu, di instansi pemerintah,
regulasi yang digunakan juga cenderung lebih rumit dan rinci.
Beberapa regulasi
di sektor publik antara lain :
1. Undang-Undang
Nomor 28 Tahun 2004 tentang Yayasan.
2. Undang-Undang Nomor
32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah.
3. Undang-Undang
Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan
Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
4. Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik.
5. Berbagai
Peraturan Pemerintah tentang penetapan Perguruan Tinggi Negeri (PTN) sebagai
Badan Hukum Milik Negara (BHMN).
6. Peraturan
Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum.
Adapun beberapa
standar di sektor publik misalnya :
1. Standar
Internasional Akuntansi Sektor Publik atau International
Public Sector Accounting Standards (IPSAS).
2. Pernyataan
Standar Akuntansi Keuangan (PSAK) Nomor 45 tentang Organisasi Nirlaba.
3. Standar Akuntansi
Pemerintahan (SAP).
4. Standar
Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN).
Akuntansi sektor publik memiliki standar yang sedikit
berbeda dengan akuntansi biasa. Hal ini disebabkan karena akuntansi biasa belum
mencakup pertanggungjawaban kepada masyarakat yang ada di sektor publik.
Ikatan Akuntansi Indonesia (IAI) sebenarnya telah
memasukan standar untuk organisasi nirlaba di Pernyataan Standar Akuntansi
Keuangan (PSAK). Standar ini tercantum pada PSAK Nomor 45 tentang Organisasi
Nirlaba. Namun, standar ini belum mengakomodasi praktik-praktik lembaga
pemerintahan ataupun organisasi nirlaba yang dimilikinya. Oleh karena itu,
pemerintah mencoba menyusun suatu standar yang disebut dengan Standar Ak untansi
Pemerintahan (SAP).
Standar akuntansi sektor publik juga telah diatur secara
internasional. Organisasi yang merancang standar ini adalah Federasi Akuntan
Internasional atau International Federation of Accountants atau (IFAC). Mereka
membuat suatu standar akuntansi sektor publik yang disebut Standar
Internasional Akuntansi Sektor Publik atau
Internation Public Sector Accounting
Standards (IPSAS). Standar ini menjadi pedoman bagi perancangan standar
akuntansi pemerintahan di setiap negara di dunia.
Kebutuhan atas standar akuntansi sektor publik terus
berkembang akibat kedinamisan regulasi pemerintah. Kedinamisan ini ditandai
dengan pelaksanaan otonomi daerah dan reformasi keuangan.
Otonomi daerah berlaku akibat diberlakukannya
Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang
ini menjelaskan bahwa pemerintah melaksanakan otonomi daerah dalam rangka
penyelenggaraan urusan pemeirntah yang lebih efisien, efektif, dan bertanggun
jawab.
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 mulai berlaku sejak
tahun 2001. Namun dalam perkembangannya,
pemerintah merasa Undang-Undang itu tidak lagi sesuai dengan perkembangan yang
ada. Oleh karena itu, pemerintah mengeluarkan Undang-Undang baru yaitu :
1. Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah
Daerah.
2. Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan
Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
Undang-Undang di atas menjadikan pedoman pelaksanaan
otonomi daerah lebih jelas dan terperinci, khususnya tentang pengelolaan
keuangan daerah dan pertanggungjawaban. Perubahan Undang-Undang tersebut
merupakan salah satu hal yang signifikan dalam perkembangan otonomi daerah.
Perubahan itu sendiri dilandasi oleh beberapa hal, antara
lain :
1. Adanya semangat desentralisasi yang menekankan pada upaya
efektivitas dan efisiensi pengelolaan sumber daya daerah.
2. Adanya semangat tata kelola pemerintahan yang baik (good governance).
3. Adanya konsekuensi berupa penyerahan urusan dan pendanaan
(money follows function) yang
mengatur hak dan kewajiban daerah terkait dengan keuangan daerah.
4. Perlunya penyelarasan dengan paket Undang-undang (UU)
Keuangan Negara, yaitu :
a. UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
b. UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
c. UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan
dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.
d. UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan
Pembangunan Nasional.
Peraturan perundang-undangan terus bergerak dinamis
khususnya Peraturan Pemerintahan (PP) sebagai turunan berbagai Undang-Undang di
atas, antara lain :
1. PP Nomor 23 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan
Umum
2. PP Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi
Pemerintahan.
3. PP Nomor 54 Tahun 2005 tentang Pinjaman Daerah.
4. PP Nomor 55 Tahun 2005 tentang Dana Perimbangan.
5. PP Nomor 56 Tahun 2005 tentang Sistem Informasi Keuangan
Daerah.
6. PP Nomor 57 Tahun 2005 tentang Hibah Kepada Daerah.
7. PP Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengeloalaan Keuangan
Daerah.
8. PP Nomor 65 Tahun 2005 tentang Pedoman Penyusunan dan Penerapan
Standar Pelayanan Minimal.
BAGIAN III
ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
A. PENGERTIAN ANGGARAN
Anggaran (budget) merupakan istilah yang sangat
erat hubungannya dengan akuntansi sektor publik. Mengenai pengertian anggaran, telah
banyak pakar yang mengemukakannya, antara lain :
1. Freeman dan
shoulders mendefinisikan anggaran sebagai rencana kerja dalam suatu periode
yang telah ditetapkan dalam satuan mata uang.
2. Lee dan Johnson mengemukakan
bahwa anggaran merupakan suatu dokumen yang menjelaskan kondisi keuangan
organisasi yang mencakup informasi keuangan, belanja, aktivitas dan tujuan
organisasi.
3. Mardiasmo mengartikan
anggaran sebagai pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai
selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial.
4. Indra Bastian mengemukakan
bahwa anggaran merupakan paket pernyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran
yang diharapkan akan terjadi dalam satu atau beberapa periode mendatang.
Dalam
pengertian lain, anggaran dapat dikatakan sebagai sebuah rencana finansial yang
berisi :
1. Rencana-rencana
organisasi untuk melayani masyarakat atau aktivitas lain yang dapat mengembangkan kapasitas organisasi dalam
pelayanan.
2. Estimasi besarnya
biaya yang harus dikeluarkan dalam merealisasikan rencana tersebut.
3. Perkiraan
sumber-sumber yang akan menghasilkan pemasukan serta besarnya pemasukan
tersebut.
Berdasarkan
pengertian-pengertian anggaran di atas, maka dapat diketahui bahwa anggaran
memiliki peran strategis dalam pengelolaan kekayaan sebuah organisasi publik.
Organisasi sektor publik tentunya berkeinginan memberikan pelayanan maksimal
kepada masyarakat, tetapi keinginan tersebut seringkali terkendala oleh
terbatasnya sumber-sumber daya yang dimiliki. Di sinilah fungsi dan peran
penting anggaran yaitu mengatur sumber-sumber daya yang terbatas tersebut dengan
baik, sehingga dapat memberikan manfaat yang sebesar-besarnya bagi kepentingan
masyarakat.
B. FUNGSI
ANGGARAN
Dalam ruang
lingkup akuntansi sektor publik, anggaran berada dalam lingkup akuntansi
manajemen. Beberapa fungsi anggaran dalam manajemen organisasi sektor publik
yaitu :
1. Anggaran sebagai
alat perencanaan.
Dengan anggaran maka organisasi mengetahui apa yang harus
dilakukan dan ke arah mana kebijakan yang dibuat.
2. Anggaran sebagai
alat pengendalian.
Dengan anggaran dapat menghindari pengeluaran yang
terlalu besar (overspending) atau
adanya penggunaan dana yang tidak semestinya (misspending).
3. Anggaran sebagai
alat kebijakan.
Dengan anggaran dapat diketahui arah dari suatu kebijakan
tertentu.
4. Anggaran sebagai
alat politik.
Melalui anggaran dapat dilihat komitmen pemerintah dan
pengelola dalam melaksanakan program-program yang telah dijanjikan.
5. Anggaran sebagai
alat koordinasi dan komunikasi.
Melalui anggaran maka suatu unit kerja dapat mengetahui
apa yang harus dan akan dilakukan oleh unit kerja lain yang terkait.
6. Anggaran sebagai
alat penilaian kinerja.
Melalui anggaran dapat diketahui apakah suatu unit kerja
telah memenuhi target kinerjanya.
7. Anggaran sebagai
alat motivasi.
Anggaran dapat menjadi alat motivasi bagi para pelaksana
jika target-target dalam anggaran itu bersifat menantang yaitu tidak terlalu
tinggi sehingga tidak dapat tercapai dan juga tidak terlalu rendah sehingga
mudah sekali tercapai.
C. JENIS-JENIS
ANGGARAN
Secara garis
besar, anggaran dapat diklasifikasikan ke dalam beberapa jenis yaitu :
1. Dilihat dari
jenis aktivitasnya :
a. Anggaran
Operasional (Current Budget), yaitu anggaran
yang digunakan untuk merencanakan kebutuhan dalam menjalankan operasi
sehari-hari dalam jangka pendek (kurun waktu satu tahun). Anggaran Operasional
ini disebut juga Anggaran Rutin.
b. Anggaran Modal (Capital Budget), yaitu anggaran yang
menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan aktiva tetap seperti tanah,
gedung, kendaraan, mesin, perabot, dan sebagainya.
2. Dilihat dari
status hukumnya :
a. Anggaran Tentatif
(Tentative Budget), yaitu anggaran
yang tidak memerlukan pengesahan dari lembaga legislatif karena kemunculan
anggaran itu dipicu oleh hal-hal yang tidak direncanakan sebelumnya.
b. Anggaran Enacted
(Enacted Budget), yaitu anggaran yang
direncanakan kemudian dibahas dan disetujui oleh lembaga legislatif. Anggaran
ini memerlukan persetujuan dan pengesahan dari lembaga legislatif karena
anggaran ini sudah direncanakan sebelumnya.
c. Dilihat dari
penggunaannya :
a. Anggaran Dana
Umum (General Budget), yaitu anggaran
yang digunakan untuk membiayai kegiatan pemerintahan yang bersifat umum dan
sehari-hari (rutin).
b. Anggaran Dana
Khusus (Special Budget), yaitu
anggaran yang dicadangkan/ dialokasikan khusus untuk tujuan tertentu.
c. Dilihat dari
sifat keluwesannya :
a. Anggaran Tetap (Fixed Budget), yaitu anggaran di mana
perkiraan belanja sudah ditentukan di awal tahun anggaran dan jumlah tersebut
tidak boleh dilampaui meskipun ada penambahan kegiatan yang dilakukan. Demikian juga
kegiatan-kegiatan yang tidak tercantum dalam anggaran maka kegiatan-kegiatan
itu tidak boleh dilakukan pada tahun anggaran yang sedang berjalan.
b. Anggaran
Fleksibel (Flexible Budget), yaitu
anggaran di mana harga barang/jasa per unit telah ditetapkan tetapi jumlah
anggaran secara keseluruhan akan berfluktuasi atau naik-turun tergantung dari banyaknya
kegiatan yang dilakukan.
c. Dilihat dari
penyusunnya :
a. Anggaran
Eksekutif (Executive Budget), yaitu
anggaran yang disusun oleh lembaga eksekutif.
b. Anggaran
Legislatif (Legislative Budget), yaitu
anggaran yang disusun oleh lembaga legislatif.
c. Anggaran Bersama
(Joint Budget), yaitu anggaran yang
disusun bersama oleh lembaga eksekutif dan legislatif.
d. Anggaran Komite.(Committee Budget), yaitu anggaran yang
disusun oleh suatu komite khusus.
BAGIAN IV
PENYUSUNAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
A. PENYUSUNAN
ANGGARAN/PENGANGGARAN (BUDGETING)
Proses penyusunan
anggaran atau penganggaran (budgeting)
merupakan sebuah proses penting yang seringkali menjadi perhatian tersendiri
bagi sebuah organisasi sektor publik, terutama pemerintah. Tidak seperti di
sektor swasta yang menempatkan penyusunan anggaran sebagai hal yang bersifat optional (bersifat pilihan), proses
penyusunan anggaran di sektor publik, khususnya pemerintah, merupakan hal yang
mutlak.
Mardiasmo
mengemukakan bahwa penyusunan anggaran merupakan proses atau metode untuk
menyiapkan suatu anggaran. Dengan demikian, penyusunan anggaran (penganggaran
atau budgeting) adalah proses membuat
atau menyusun anggaran, sedangkan hasil atau produk dari proses penyusunan
anggaran itu tidak lain adalah anggaran (budget).
Freeman dan
Shoulders mendefinisikan penyusunan anggaran sebagai suatu proses pengalokasian
sumber daya yang terbatas untuk memenuhi kebutuhan yang sifatnya tidak terbatas
(unlimited demands). Dengan demikian,
dalam penyusunan anggaran ini pemerintah akan selalu dihadapkan pada
sumber-sumber yang terbatas. Sedangkan di lain pihak, pemerintah harus memenuhi
kebutuhan-kebutuhan yang tidak terbatas. Dalam hal ini pemerintah harus
menentukan skala prioritas dengan cara mengedepankan kebutuhan-kebutuhan yang
penting dan mendesak terlebih dahulu.
Penyusunan
anggaran dalam organisasi sektor publik, khususnya pemerintah, merupakan sebuah
proses yang cukup rumit dan banyak mengandung muatan politis yang signifikan di
dalamnya yaitu kepentingan individu dan kelompok atau golongan tertentu yang
berkepentingan dengan anggaran tersebut. Hal ini berbeda dengan penyusunan
anggaran di sektor swasta yang muatan politisnya relatif kecil.
B. SIKLUS
ANGGARAN
Siklus
anggaran berbeda dengan penyusunan anggaran yang telah dijelaskan di muka. Jika
penyusunan anggaran hanya proses membuat anggaran, maka siklus anggaran ini
lebih luas karena bukan hanya membuat anggaran tetapi juga menyangkut
pelaksanaan anggaran sampai pelaporannya.
Siklus
anggaran adalah suatu proses yang berkelanjutan yang terdiri dari lima tahapan
yaitu :
1. Persiapan (preparation)
Pada tahap persiapan, bagian anggaran di lingkungan
eksekutif (pemerintah) menyiapkan format anggaran yang akan dipakai.
Selanjutnya setiap unit kerja di lingkungan pemerintahan mengajukan anggaran,
kemudian dikonsolidasikan oleh bagian anggaran. Setelah di-review dan diadakan dengar pendapat ke semua unit kerja, anggaran
ini disetujui oleh kepala pemerintahan (presiden atau kepala daerah). Anggaran
dalam tahap ini masih berupa rancangan yang disebut RAPBN (Rencana Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara) atau RAPBD (Rencana Anggaran dan Pendapatan
Belanja Daerah).
2. Persetujuan
lembaga legislatif (legislative enactment)
Setelah anggaran berupa RAPBN atau
RAPBD disetujui oleh kepala pemerintahan, kemudian diajukan ke lembaga
legislatif (DPR atau DPRD) untuk mendapat persetujuan. Dalam hal ini lembaga
legislatif (terutama komite anggaran) akan mengadakan pembahasan guna
memperoleh pertimbangan-pertimbangan untuk menyetujui atau menolak anggaran yang diajukan lembaga eksekutif
tersebut. Selain itu, akan diadakan juga dengar pendapat (public hearing) sebelum lembaga legislatif menyetujui atau menolak
anggaran tersebut. RAPBN dan RAPBD yang telah disetujui menjadi APBN dan APBD.
3. Administrasi (administration)
Setelah anggaran disahkan
oleh lembaga legislatif, kepala pemerintahan (presiden atau kepala daerah)
beserta jajarannya mulai melaksanakan anggaran (APBN atau APBD) tersebut.
Pelaksanaan anggaran meliputi kegiatan pengumpulan pendapatan yang ditargetkan
maupun pelakskanaan belanja yang telah direncanakan. Dalam tahap pelaksanaan
ini juga dilakukan pula proses administrasi anggaran berupa pencatatan dan
pembukuan pendapatan dan belanja yang terjadi.
4. Pelaporan (reporting)
Pelaporan pelaksanaan anggaran
dilakukan pada akhir periode atau pada waktu-waktu tertentu yang ditetapkan
sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari proses akuntansi sektor publik yang
telah berlangsung selama proses pelaksanaan.
5. Pemeriksaan (auditing)
Laporan yang
diberikan oleh pelaksana anggaran kemudian diperiksa (diaudit) oleh sebuah
lembaga pemeriksa yang bersifat independen (BPK atau Inspektorat). Hasil
pemeriksaan (audit) ini akan menjadi masukan atau umpan balik (feedback) bagi pemerintah untuk proses
penyusunan anggaran pada periode berikutnya.
Berdasarkan
uraian di atas, maka tahap-tahap proses pembuatan anggaran di sektor publik,
khususnya di pemerintahan, membentuk siklus berupa lingkaran yang akan selalu
berulang. Siklus itu terdiri dari : persiapan à persetujuan
lembaga legislatif à administrasi à pelaporan à pemeriksaan à kembali lagi ke awal yaitu persiapan dan seterusnya akan
berputar membentuk siklus berupa lingkaran yang tiada akhir.
Dalam kaitannya
dengan siklus anggaran, maka suatu anggaran dapat dipandang dari berbagai aspek
yaitu :
1. Anggaran sebagai
rencana, dalam hal ini anggaran itu masih berupa rencana anggaran yang disebut
RAPBN atau RAPBD. Apabila sudah disetujui oleh lembaga legislatif (DPR atau
DPRD), maka RAPBN atau RAPBD itu akan menjadi APBN atau APBD.
2. Anggaran sebagai pelaksanaan,
yaitu pelaksanaan dari APBN atau APBD itu oleh pemerintah (lembaga eksekutif)
beserta unit-unit kerja pemerintah.
3. Anggaran sebagai
hasil atau realisasi, di mana dalam hal ini anggaran itu berupa realisasi
anggaran dan laporan anggaran.
C. PENDEKATAN
PENYUSUNAN ANGGARAN
Ada dua
pendekatan yang digunakan oleh Pemerintah Indonesia dalam penyusunan anggaran
yaitu pendekatan tradisional dan pendekatan kinerja.
1. Pendekatan
Tradisional (Traditional Approach)
Anggaran
yang disusun dengan menggunakan pendekatan tradisional disebut anggaran
tradisional (traditional budget).
Ciri-ciri anggaran tradisional yaitu :
a. Bersifat line items yaitu anggaran disusun
berdasarkan daftar belanja yang akan dilakukan oleh organisasi, sehingga
bentuknya terlihat seperti daftar pos-pos belanja dari suatu organisasi.
b. Bertujuan
membatasi pengeluaran atau mengendalikan belanja organisasi. Karena besarnya
anggaran sudah ditentukan sesuai plafond/pagu, maka pimpinan dapat mencegah dan
mengendalikan agar tidak terjadi overspending
yaitu pengeluaran yang terlalu besar atau melebihi plafond/pagu yang telah
ditetapkan.
c. Umumnya bersifat incremental, yaitu anggaran tahun sekarang
disusun berdasarkan anggaran tahun sebelumnya, ditambah dengan persentase
kenaikan karena adanya kenaikan inflasi, kenaikan harga BBM, kenaikan
harga-harga, dan lain-lain.
Contoh bentuk
anggaran tradisional yaitu :
Anggaran Belanja
Rutin Dinas A Kota B Tahun 2014 :
|
No.
|
Uraian
|
Besarnya (Rp)
|
|
1.
|
Belanja gaji
|
1.000.000.000,-
|
|
2.
|
Belanja barang
|
200.000.000,-
|
|
3.
|
Belanja makanan dan minuman
|
50.000.000,-
|
|
4.
|
Belanja perjalanan dinas
|
100.000.000,-
|
|
5.
|
Belanja rapat
|
75.000.000,-
|
|
6.
|
Belanja lain-lain
|
25.000.000,-
|
|
|
Jumlah
|
1.450.000.000,-
|
Dalam anggaran
tradisional, suatu organisasi dianggap berhasil jika pada akhir tahun anggaran mampu
menghabiskan anggaran karena jika anggaran habis (terserap), maka artinya semua
kegiatan yang telah direncanakan telah berhasil dilaksanakan. Sebaliknya jika
pada akhir tahun anggaran masih banyak anggaran yang tersisa, maka organisasi itu
dianggap tidak berhasil karena banyaknya anggaran yang tersisa artinya banyak
kegiatan yang belum dilakukan. Kondisi di atas akan memacu organisasi untuk
menghabiskan anggaran. Dengan kata lain, anggaran tradisional ini mendorong
pengeluaran daripada penghematan. Oleh karena itu, menjelang akhir tahun
anggaran (bulan November-Desember) akan nampak jelas upaya-upaya yang dilakukan
oleh organisasi-organisasi di lingkungan pemerintah pusat maupun daerah untuk
menghabiskan anggaran agar pada akhir tahun anggaran (31 Desember) anggaran
yang telah ditetapkan dapat habis.
Keuntungan bentuk
anggaran tradisional yaitu bentuknya sederhana dan mudah dalam penyusunannya.
Namun, anggaran tradisional ini banyak memiliki kelemahan. Salah satu kelemahan
yang paling utama dari anggaran tradisional ini yaitu mendorong pengeluaran
daripada penghematan. Organisasi-organisasi akan terdorong untuk membelanjakan
seluruh anggarannya, baik yang dibutuhkan maupun yang tidak dibutuhkan. Hal ini
timbul karena :
a. Penilaian kinerja
dalam anggaran tradisional cenderung berfokus pada belanja, dan organisasi yang
membelanjakan anggarannya sesuai plafond/pagu atau di bawah plafond/pagu akan
dianggap baik.
b. Jika organisasi
membelanjakan jauh di bawah plafond/pagu, maka dianggap kurang/tidak baik, yang
dapat berakibat jatah anggaran untuk tahun berikutnya dikurangi atau bahkan
tidak mendapat anggaran lagi.
2. Pendekatan Kinerja (Performance Approach)
Anggaran yang
disusun dengan menggunakan pendekatan kinerja disebut anggaran kinerja (performance budget) atau anggaran
berbasis kinerja (performance based
budget). Anggaran kinerja ini lahir untuk mengatasi kelemahan anggaran
tradisional. Anggaran kinerja ini diberlakukan secara efektif di Indonesia mulai
tahun 2005 berdasarkan Undang-Undang
Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
Ciri-ciri anggaran kinerja yaitu :
a. Mengelompokkan anggaran berdasarkan program atau
aktivitas.
b. Setiap program atau aktivitas dilengkapi dengan indikator
kinerja yang menjadi tolok ukur keberhasilan program atau aktivitas tersebut.
Jadi,
keberhasilan suatu organisasi bukan dilihat dari habisnya anggaran seperti pada
anggaran tradisional, tetapi pada pencapaian indikator kinerja yang telah ditetapkan. Anggaran kinerja ini
menekankan pada aktivitas pemakai anggaran, bukan pada besarnya anggaran yang
dipakai.
Contoh bentuk
anggaran kinerja yaitu :
Anggaran Belanja Dinas
PU Kota X Tahun 2014 ; Program Perbaikan Drainase di Jalan A untuk
Penanggulangan Banjir :
|
No.
|
Uraian
|
Besarnya (Rp)
|
Indikator Kinerja
|
|
1.
|
Belanja pegawai
|
75.000.000,-
|
Ketinggian genangan air di jalan A pada saat hujan
lebat berkurang hingga 75 %
|
|
2.
|
Belanja jasa
|
100.000.000,-
|
|
|
3.
|
Belanja barang/peralatan
|
250.000.000,-
|
|
|
4.
|
Belanja makanan dan minuman
|
50.000.000,-
|
|
|
5.
|
Belanja perjalanan dinas
|
15.000.000,-
|
|
|
6.
|
Belanja lain-lain
|
25.000.000,-
|
|
|
|
Jumlah
|
515.000.000,-
|
Pada contoh
anggaran di atas, keberhasilan Dinas PU dalam melaksanakan program perbaikan
drainase di Jalan A, bukan dilihat dari habisnya anggaran, tetapi dilihat dari
pencapaian indikator kinerja yang telah ditetapkan. Dengan kata lain, Dinas PU
dinilai berhasil melaksanakan program perbaikan drainase di Jalan A jika
ketinggian genangan air di Jalan A pada saat hujan lebat berkurang hingga 75 %.
Pada anggaran kinerja, tidak menjadi masalah jika masih ada sisa anggaran, yang
penting indikator kinerja tercapai. Jadi kriteria keberhasilan organisasi bukan
dilihat dari habisnya anggaran tetapi dari tercapainya indikator kinerja yang
telah ditetapkan.
Anggaran kinerja ini
memiliki beberapa keuntungan, antara lain :
a. Mengalihkan
perhatian dari pengendalian anggaran ke pengendalian manajerial.
b. Manajemen
memiliki alat pengendalian yang lebih baik terhadap bawahannya karena tidak
hanya melihat banyaknya uang yang dibelanjakan, tetapi juga menilai kinerja
bawahan dalam melaksanakan suatu program atau aktivitas.
c. Dianggap lebih
sesuai dengan organisasi pemerintah sebagai organisasi sektor publik yang bersifat
nirlaba (tidak mengejar keuntungan) tetapi lebih berorientasi pada kualitas
pelayanan.
Selain
keuntungan-keuntungan tersebut, anggaran kinerja juga memiliki beberapa
kelemahan, antara lain :
a. Tidak banyak
pegawai di bagian anggaran atau akuntansi yang memiliki kemampuan memadai untuk
menyusun indikator kinerja untuk setiap program atau aktivitas.
b. Tidak semua
program atau aktivitas dapat ditetapkan indikator kinerjanya secara akurat
dalam bentuk angka.
Thanks
BalasHapusThanks
BalasHapus